为什么信访制度会逐渐失效? 信访制度的历史沿革视角的考察

　　十二届全国人大副秘书长、发言人傅莹表示，全国人大常委会将对行政诉讼法进行一个比较全面的修订，目的就是尽可能地排除对“民告官”各种各样的阻碍。(中新网3月4日电)稍早之前公布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》则在其中很“含蓄”地提出了：

　　“按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访，省、市及其工作部门领导干部一般不接待越级上访”(第六条)

　　“严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，进一步强化属地责任，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。”(第八条)

　　当然，马上就有网友指出，“上访”如果不能越级，那还还怎么叫“信访工作”呢?毕竟，信访工作最早的全称就是“人民来信和接见人民”工作。无论从概念上还是从实践上看，信访制度首先就一定是越过正常的官僚科层系统进行的信息传递活动。这个信息，再加上傅莹的谈话，多少让人心里“你懂的”。

　　而现实是，即便抑制了几年前风起云涌的“黑监狱”等“截访手段”，信访工作的有效性仍然值得怀疑。温相任内体察信访办的“民情”，从披露的案例来看，信访工作也没有推动问题的实质性解决(这些案例似乎强调的是，问题本来就已经解决了，这些“访民”非要“无端上访”)。而根据另外的公开报道，某官员被调往信访部门任职时，虽然名义上是“平级调动”，但媒体还是要赞叹他在新的岗位上“尽职尽责”。反过来说，“常态”又是什么呢?这里面的问题多少都很“微妙”。

　　进而，信访制度的“无效化”多少亦成为部分“左派”攻讦当下的政府行政合法性的理由。在他们看来，作为毛时代的政治遗产的信访制度多少存在被“束之高阁”的情况，也成为了目前政府“脱离群众”的证据。根据于建嵘(2005)的研究，信访制度的失效已经成为政治激进主义的某种萌生的土壤。

　　但需要指出的是，目前信访制度的研究多数是政策建议研究，在理论上则陷入“非历史主义”和“社会中心论”的窠臼之中。除了对信访制度的现状有一定描述之外，对于信访工作能力的弱化的原因解释都显得“不接地气”(文献出处戳这里)，亦没有关注信访制度的历史沿革对于“访民”形成的“期望落差”的影响。简单地讲，正式因为过去信访制度“看上去有效”，使得访民存在对于信访制度的一个“过高的期望”，才使得今天的信访工作显得如此滑稽。

　　毛时代的信访制度简述

　　作为毛时代的政治遗产之一，信访工作甚至在49年之前业已具备雏形。1951年政务院专门公布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，并在此后多次颁文强化该制度。毛时代的信访制度有以下几个特征：

　　1.信访工作作为“强势国家”(Strong State)的存在表达，出现了严重的“能动主义”倾向。即在政府的指导下，各级行政机关绕过人民法院等司法机关，主动向普通百姓“征求”信访意见。直接导致司法机关失去正常的利益裁决能力，并失去相应的可信度;

　　2.作为党的“群众路线”意志的具体实现形式，成为避免行政官员出现官僚作风而“欺压百姓”的行为之手段。进一步地，这种机构设置逐渐成为毛反制官僚集团，维护自身权威和决策权力的重要手段。新华社( 1977) 曾揭露，为了搜罗陷害中央和地方领导同志的黑材料，“中央文革小组”在清华大学私设信访办事机构，“收受全国各地的来信来访，俨然另立了一个‘中央办公厅’”

　　3.把信访制度作为组织政治运动的重要手段。对被“检举”且得到接访领导确认的干部，通常冠以各种路线错误而加以批判，对于实际问题则多少存在忽视的问题。信访工作实际上成为调和国家利益和个人利益之中枢，不断安抚在国家建设中受到影响的民众;

　　4.信访工作作为对“新式农民战争”的延续，成为嫁接古典中国和现代国家的桥梁。根据公开材料分析，信访工作一方面是为了解决群众在实际工作生活中遇到的各种问题，解决利益纠纷与冲突。同时也是为了教育群众相信和支持国家政策，一定程度上放弃个人利益的手段。作为前所未有的社会参与方式，信访制度第一次将“告御状”作为正式的国家功能嵌入到社会之中;