为什么信访制度会逐渐失效? 信访制度的历史沿革视角的考察

　　5.信访工作伊始便成为国家建设的一部分。1952年彭真在《人民日报》头版发表公开信，感谢市民“对于我们的帮助，对于国家的爱护和负责”，并号召市民“不管是对政府工作人员的检举，或是对政府工作的批评，无论什么时候，什么地方”都可以直接给政府写信。信访工作成为动员群众政治热情，在生产过程中实现“低工资率-高的劳动参与率”的手段(也即惯常为人所知的“鞍钢宪法”)。

　　从以上几点归纳来看，毛时代的信访工作实质上存在一种明显的功能主义和实用主义倾向。对于纠纷的实质性解决的程度多少都要打个折扣。同时，以“人民”而非“公民”或“访民”作为信访主体，也使得信访作为纠纷的解决方式，一开始就出现了脱离正常规则的泛政治化倾向。这也为今天部分确实存在的“无理”上访埋下了一定的基础。

　　1978年至今的信访工作变迁简述

　　信访工作伊始便存在非专职化的特征。这一方面体现出毛对于官僚系统的肘挚，另一方面也是当时的政治浪漫主义的体现。在实际工作中，除了上文提到的诸多弊病，还出现了其他乱象，此处试举两例：

　　出现部分领导干部“处理信件要靠晚间突击加班”，不少公社把信访工作交给打字员、收发员兼管，领导干部也不过问，错转乱转现象比较普遍等问题。

　　不仅将接访地点直接安排在新华门，而且给信访群众提供食宿、报销往返车票，导致利用信访骗食骗宿骗车票的现象时有发生。

　　最终，信访作为泛政治化的纠纷解决机制最终严重干扰了国家正常的政治生活，改革势在必行。但因为对于信访工作的行政属性并没有完成深刻的理解，这些改革逐渐使得信访工作无效化：

　　1.信访工作的去魅。

　　1979年10 月22 日，《人民日报》发表题为《正确对待上访问题》的评论员文章，不但将维护“安定团结”列为信访工作的目标之一，而且破天荒地对信访群众提出警告，指出用闹事的办法施加压力，迫使国家突破现行政策规定的做法是十分错误的，也是根本做不到的，“不仅无理不能取闹，有理也不能取闹”。

　　从动员群众积极信访，到开始阻止群众进行上访。一方面体现国家生活去政治化的趋势，但在未能完整恢复和保证司法作为社会控制手段的功能之前，这样的机械化操作显然未能真正达到“解铃还需系铃人”的作用。

　　2.信访工作的专职化与科层化

　　这一点在接下来解释信访工作的失效原因时非常重要。当然，首先还是材料：

　　1982 年发布的《党政机关信访工作暂行条例( 草案) 》 对各级信访机构的设置做了明确规定。对比“文革”前，该条例对专职信访机构的设立不但要求更为明确，而且分布更为普遍，行政级别也更高，由此奠定了中国信访体制的基本格局，即县级及以上党政机关和国有企事业单位设立专门机构、配备专职人员，县级以下党政机关至少应配备专职人员。1995 年颁布和2005年修订的《信访条例》都肯定了这一原则，并做了更具约束力的规定。2007 年，根据《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》要求，县级及以上党政机关的信访工作机构从同级党政部门的办公厅( 室) 独立出来，信访体制的专职化程度进一步提高。

　　当然，目前的信访工作也不仅仅是专业化的行为。在许多国家机关，如法院，每个月都有规定的“院长接待日”等公开信访活动。而重庆农妇向总理讨薪的新闻也轰动一时。但总体来说，除开这些兼职的少数信访活动，信访的处理仍主要是由科层化的专业机关完成的。相比起毛时代的信访工作，这样的机构设施使得信访部门与其他政府机关组织没有任何区别。

　　从今天看，单就理论部分而言，信访工作的这些设定的确是有效的和进步的。但在实际工作中，普遍存在的信访无效化无疑对这种变革的努力提出了严重的质疑。

　　信访工作为什么会无效化?

　　从历史沿革看下来，我们当然首先很难说信访工作是有效的，因为信访工作在社会动员阶段时，着眼点并非利益冲突的解决;而到了利益化解阶段时，信访工作却出现了失去功能能动的现象。但从“看上去有效”到“看上去无效”，信访制度实际包含了两个得以有效的前提：